Ræða formanns um breytingar á útlendingalögum

I.
Hæstvirtur forseti, fulltrúi Samfylkingar í háttvirtri allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis fór ágætlega yfir hér áðan, í ræðu sinni, meginlínur í afstöðu okkar til þessa frumvarps um breytingar á lögum um útlendinga og alþjóðlega vernd. Þetta er viðkvæmur málaflokkur, sem snertir hug og hjörtu fólks, og mikilvægi málaflokksins hefur sannarlega farið vaxandi á síðustu árum – ekki bara hér á Íslandi heldur víðast hvar á Vesturlöndum, og reyndar í heiminum öllum.

Fólki á flótta hefur fjölgað. Fólki sem sækist eftir vernd hér á Íslandi hefur fjölgað. Og þar með hafa viðfangsefni íslenskra stjórnvalda vaxið á þessu sviði – varðandi móttöku flóttafólks og möguleika þess til þátttöku í samfélaginu.

Um leið hefur þörfin fyrir skilvirkt og mannúðlegt móttökukerfi orðið enn meira knýjandi en áður.

Þar bera stjórnvöld, stjórnmálamenn og stjórnmálaflokkar mikla ábyrgð – á að hafa stjórn á þessum málaflokki þannig að það geti verið breið sátt í samfélaginu um stefnu sem er réttlát og raunsæ. Þá er líka ábyrgðarhluti fyrir stjórnmálafólk að ýta ekki undir skautun með ýkjukenndum málflutningi eða upphrópunum sem eru illa ígrundaðar. Að mínu mati ætti þessi málaflokkur helst ekki að vera pólitískt bitbein heldur frekar úrlausnarefni þar sem leiðandi stjórnmálaöfl leggja hart að sér að viðhalda breiðri sátt.

II.
Við jafnaðarmenn þekkjum vel þær tilfinningar sem málefni fólks á flótta, og málefni umsækjenda um alþjóðlega vernd, vekja hjá almenningi. Enda snúa þau iðulega að fólki sem stendur höllum fæti, hvort sem það reynist eiga rétt á því að fá vernd hér á Íslandi eða ekki þegar upp er staðið. Við skiljum líka þörfina fyrir skilvirkni í móttökukerfinu og áttum okkur á samhenginu milli skilvirkni og mannúðar í þessum málaflokki: Óskilvirkt kerfi er ómannúðlegt – og ósjálfbært til lengri tíma.

Forseti, það er mikilvægt að fólkið í landinu viti að það getur treyst Samfylkingunni til að hafa stjórn á málum sem snúa að flóttafólki og fólksflutningum – af öryggi og virðingu: Við erum með opin augun, við getum brugðist við breytingum og við getum stuðlað að breiðri sátt – með því að taka ábyrgð og vera reiðubúin til samvinnu, jafnt í stjórn sem stjórnarandstöðu.

Þannig vinnur Samfylkingin og þessu á fólk að geta treyst: Samfylkingin axlar ábyrgð á Íslandi, jafnt í stjórn sem stjórnarandstöðu.

III.
Forseti, ég legg áherslu á þetta vegna þess að þetta er sú nálgun sem Samfylkingin hefur haft og mun hafa við afgreiðslu á frumvarpi hæstvirts dómsmálaráðherra um breytingar á útlendingalögum. Við tökum ábyrgð okkar alvarlega: Bæði þegar kemur að því að hafa stjórn á þessum málaflokki og stuðla að breiðri sátt – og varðandi það að vinna gegn skautun í samfélaginu.

Þess vegna stígum við inn í málið af festu og erum reiðubúin til samvinnu við afgreiðslu þess. Fyrst vil ég segja: Samfylkingin styður meginmarkmið frumvarpsins. Þau markmið miða að því að samræma lög um útlendinga við löggjöf í öðrum Evrópuríkjum, einkum á Norðurlöndum, og að auka skilvirkni og bæta nýtingu fjármagns í málaflokknum - en á sama tíma tryggja mannúðlega meðferð stjórnvalda í málefnum útlendinga og að alþjóðlegar skuldbindingar okkar séu virtar. Á þetta sérstaklega við Flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna og samninga Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og fatlaðs fólks.

Við munum styðja einstök efnisatriði frumvarpsins sem fela í sér breytingar í rétta átt.

Svo eru önnur atriði í frumvarpinu sem við skiljum – og þar sem við styðjum yfirlýst markmið – en myndum vilja útfæra með öðrum hætti. Þar leggjum við fram uppbyggilegar og útfærðar tillögur til betrumbóta á frumvarpi dómsmálaráðherra; þrjár breytingartillögur sem við leggjum til að Alþingi samþykki.

Það eru einkum þrjú viðmið eða kríteríur sem við í Samfylkingunni höfum haft að leiðarljósi í þessu máli: (1) Mannúð, (2) skilvirkni og (3) samræmi við reglur í Evrópuríkjum og á Norðurlöndum. Afstaða okkar byggir á þessum viðmiðum.

En áður en lengra er haldið vil ég segja – og það er mikilvægt að það komi skýrt fram: Samfylkingin styður ekki þær takmarkanir á rétti til fjölskyldusameiningar flóttafólks sem lagðar eru til í frumvarpinu. Það er mat okkar að sú breyting falli á öllum prófum; bæði á prófinu um mannúð og líka skilvirkni – og að breytingin vinni illilega gegn markmiði um aðlögun eða inngildingu, án þess þó að færa reglur á Íslandi til samræmis við reglur í Evrópu í raun og veru.

Ég kemur betur að þessu á eftir. En þetta ákvæði felur í sér ágalla sem eru að okkar mati veigamiklir og alvarlegir. Við leggjum til breytingartillögu við þetta atriði en verði hún ekki samþykkt þá munum við greiða atkvæði gegn þessu ákvæði í frumvarpinu.

IV.
Forseti, ég tek undir öll þau sjónarmið sem eru sett fram í nefndaráliti 2. minnihluta allsherjar- og menntamálanefndar. Nú vil ég fara aðeins efnislega yfir hvern þátt frumvarpsins fyrir sig og lýsa meginlínunum í pólitískri afstöðu Samfylkingar, án þess þó að gerast of tæknileg.

Í fyrsta lagi: Við styðjum skilvirkari kærunefnd útlendingamála og þær breytingar sem lagðar eru til á skipan og starfsumhverfi nefndarinnar til að ná því marki. Þar munar mestu um að nefndarmenn verði færri en allir í fullu starfi og að meginreglan verði sú að tveir þeirra geti úrskurðað í málum sem nefndinni berast.

Í öðru lagi þá styðjum við styttingu á gildistíma dvalarleyfa til samræmis við önnur Norðurlönd, enda er það eitt af þeim viðmiðum sem við höfum lagt til grundvallar okkar mati. Því til viðbótar teljum við rétt að stjórnvöldum gefist færi á að endurmeta aðstæður áður en ótímabundin dvalarleyfi eru veitt, sem hefur verið gert að fjórum árum liðnum samkvæmt gildandi framkvæmd eða á sama tíma og fyrsta leyfi rennur út þegar um er að ræða alþjóðlega vernd.

Í þriðja lagi teljum við mikilvægt að gerðar verði breytingar á 2. málsgrein 36. greinar útlendingalaga – sem felur í sér séríslenskt ákvæði um undanþágur. Þar er tiltekið að umsókn um alþjóðlega vernd megi taka til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra tengsla við Ísland eða sérstakra ástæðna, þó að umsækjandi hafi þegar fengið vernd í öðru Evrópuríki og í málum þar sem heimilt er að krefja annað ríki um að taka við umsækjanda.

Þetta er líklega veigamesta atriði þessa frumvarps og ég vil því ræða það sérstaklega.

Flest bendir til þess að gildandi málsmeðferð á grundvelli þessa ákvæðis hafi verið þung í vöfum og dregið úr skilvirkni í stjórnsýslu útlendingamála og þar með átt sinn þátt í því að málsmeðferðartími hefur lengst í öllum málaflokkum. Þá heyrir til undantekninga að mál séu tekin til efnismeðferðar á þessum grundvelli.

Það er einkum ákvæðið um sérstakar ástæður – fremur en um sérstök tengsl – sem felur í sér afar matskennda stjórnvaldsákvörðun og kallar því á ítarlega rannsókn mála. Sérstök tengsl er hins vegar auðveldara að kanna með hlutlægum hætti.

Það þarf að vega og meta kosti og galla þessa fyrirkomulags í  samhengi við kerfið í heild. Og hér verðum við að tala hreint út um samhengið milli skilvirkni og mannúðar í þessum málaflokki.

Séríslenskt ákvæði sem skapar í mörgum tilfellum falska von um að fólk geti fengið efnismeðferð og vernd á Íslandi – jafnvel fólk sem hefur þegar fengið vernd annars staðar og er ekki á lengur á flótta – sem þyngir og hægir á stjórnsýslu útlendingamála og lengir þá málsmeðferðartíma allra annarra í kerfinu – það kallar á að við metum þetta fyrirkomulag á ábyrgan hátt og leitum leiða til umbóta.

Því að óskilvirkt kerfi er ómannúðlegt – og dregur úr getu okkar til að sinna skyldum okkar sem best gagnvart fólki á flótta með breiðri sátt í samfélaginu.

Að því sögðu eru jaðartilvikin sem 2. málsgrein 36. greinar er ætlað að taka á líka mikilvæg. Og þar hefur Samfylkingin einkum litið til stöðu barna. Án þessa undanþáguákvæðis þyrfti að vera alveg skýrt við framkvæmd útlendingalaga að hvergi yrði slegið af kröfum um hagsmuni barna. Og sömuleiðis ætti 3. grein Mannréttindasáttmála Evrópu og meginreglur þjóðarréttar um bann við endursendingu (e. non-refoulement) að taka á slíkum tilfellum almennt.

En í tilfellum þar sem fólk hefur sérstök tengsl við Ísland og hefur ekki þegar fengið vernd annars staðar þá teljum við í Samfylkingunni rétt að áfram verði hægt að taka á jaðartilvikum með því að taka mál til efnislegrar meðferðar, þó að heimilt sé að krefja annað ríki um að taka við umsækjanda, eins og til dæmis í Dyflinnarmálum.

Þess vegna gerum við breytingartillögu í þeim anda við þetta ákvæði í frumvarpinu: Samfylkingin leggur til „norsku leiðina“ – þar sem áfram yrði litið til sérstakra tengsla við Ísland en ekki til sérstakra ástæðna, sem eru matskenndari og meira íþyngjandi fyrir kerfið, og þar sem þetta undanþáguákvæði myndi ekki gilda um fólk sem þegar hefur fengið vernd. Þá myndi líka „12 mánaða reglan“ falla á brott, sem kveður á um að fólk sem hefur ekki fengið endanlega niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 12 mánaða frá því að umsókn var lögð fram fái sjálfkrafa efnislega meðferð.

Með því að fara norsku leiðina yrði horfið frá beitingu matskenndrar reglu um sérstakar ástæður og leitast við að tryggja, með hlutlægum og fyrirsjáanlegum viðmiðum, að umsækjendur um alþjóðlega vernd verði ekki slitnir frá aðstandendum sínum. Um leið yrði stuðlað að aukinni skilvirkni og fækkun umsókna frá einstaklingum sem þegar hafa fengið vernd í öðru ríki.

Þannig teljum við í Samfylkingunni að markmiðum um skilvirkni og mannúð verði best náð að þessu leyti – og þar með yrði reglum á Íslandi breytt til samræmis við sams konar reglur í Noregi. Þá yrði áfram hægt að taka á jaðartilvikum vegna sérstakra tengsla við Ísland.

Nú hef ég lýst afstöðu til breytinga í frumvarpinu sem snúa að kærunefnd útlendingamála, gildistíma dvalarleyfa og undanþáguákvæði 2. málsgreinar 36. greinar útlendingalaga.

Í fjórða lagi teljum við rétt að bráðabirgðaatvinnuleyfi fólks sem bíður endanlegrar ákvörðunar í máli sínu um alþjóðlega vernd haldi gildi sínu þar til niðurstaða kærunefndar útlendingamála liggur fyrir í stað niðurstöðu Útlendingastofnunar, eins og lagt er til í frumvarpinu. Því leggjum við til minniháttar breytingartillögu sem lýtur einungis að þessu atriði sem háttvirtur þingmaður Dagbjört Hákonardóttir hefur þegar farið yfir.

Í fimmta lagi, og að lokum, vil ég víkja að því atriði frumvarpsins sem Samfylkingin telur að feli í sér veigamikla og alvarlega ágalla. Það eru þær takmarkanir á rétti til fjölskyldusameiningar flóttafólks sem lagðar eru til í þessu frumvarpi og eiga við um fólk með viðbótarvernd og mannúðarleyfi.

Samfylkingin hefur beitt sér gegn þessari breytingu. Og afstaða okkar grundvallast á þeim þremur viðmiðum sem ég fór yfir hér áðan – um mannúð, skilvirkni og samræmi við reglur í Evrópuríkjum og á Norðurlöndum. Eins og ég sagði áðan þá er það mat okkar að breytingin falli á öllum þessum viðmiðum; prófinu um mannúð og líka skilvirkni – og að breytingin vinni illilega gegn markmiði um aðlögun eða inngildingu, án þess þó að færa reglur á Íslandi til samræmis við reglur í Evrópu í raun og veru.

Í stuttu máli gengur tillaga hæstvirts dómsmálaráðherra út á að innleiða tveggja ára biðtíma áður en að fólk getur sótt um fjölskyldusameiningu sem hefur fengið viðbótarvernd eða mannúðarleyfi hér á Íslandi – og sú breyting sem meirihluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur til á þessu ákvæði, til að mæta meðal annars gagnrýni okkar í Samfylkingu, virðist því miður vera haldlaus og ljóst er að áhrif hennar hafa ekki verið metin til hlítar.

Breytingartillaga meirihlutans felur í sér að biðtíminn verði áfram 2 ár en að 1 ári liðnu verði hægt að veita undanþágu ef umsækjandi uppfyllir skilyrði um trygga framfærslu og íbúðarhúsnæði, sem má telja málefnalegt, en þar að auki er gerð krafa um fulla virkni á vinnumarkaði og íslenskukunnáttu – sem þó er óútfærð og verður að teljast óraunhæf í flestum tilfellum fólks á flótta sem er nýkomið til landsins og í fullri virkni á vinnumarkaði. Þetta er því haldlaus breytingartillaga í raun og þess vegna leggur Samfylkingin til aðra tillögu til betrumbóta.

Förum nú yfir þetta lið fyrir lið: Stuðlar 2 ára biðtími eftir fjölskyldusameiningu að mannúð? Nei, augljóslega ekki. Mannúðlegast er að fjölskyldur geti búið saman og það eru mikilvæg réttindi fyrir fólk sem hefur fengið vernd eins og aðra.

Stuðlar 2 ára biðtími eftir fjölskyldusameiningu að aðlögun og inngildingu í íslenskt samfélag? Nei, þvert á móti. Farsælast fyrir aðlögun og inngildingu er að fjölskyldur búi saman – og hætt er við að annað ýti einmitt undir einangrun og grafi undan möguleikum til þátttöku í samfélaginu.

Stuðlar 2 ára biðtími eftir fjölskyldusameiningu að skilvirkni? Nei, nefnilega ekki. Þessi breyting tekur aðeins til fólks með viðbótarvernd og mannúðarleyfi – ekki þeirra sem hafa fengið alþjóðlega vernd. Og eins og þingmenn Samfylkingar bentu á í fyrstu umræðu um frumvarpið þá yrðu þessar breyttu reglur um fjölskyldusameiningu til þess fallnar að skapa nýjan réttarágreining og fjölga kærumálum.

Kærunefnd útlendingamála hefur nú lýst sömu skoðun – og bendir á það í umsögn sinni að þeir sem hljóta viðbótarvernd hjá Útlendingastofnun munu kæra þá niðurstöðu í auknum mæli til kærunefndar útlendingamála í von um að geta fengið alþjóðlega vernd og þar fjölskyldusameiningu án biðtíma. Og því er hætt við að mismunandi skilyrði milli ólíkra verndarflokka auki á flækjustig og álag í stjórnsýslu verndarkerfisins, þvert á yfirlýst markmið frumvarpsins.

Loks má geta þess að samkvæmt dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá árinu 2021 voru aðeins 5 af þeim 36 Evrópuríkjum sem heimila fjölskyldusameiningar með reglur um sérstakan biðtíma.

Þess vegna gerum við breytingartillögu við þetta ákvæði í frumvarpinu eins og nefndarmaður hefur farið yfir, þar sem fallið er frá biðtíma en áhersla á trygga framfærslu.

V.
Forseti, þetta eru helstu atriðin sem ég tel mikilvægt að komi fram varðandi afstöðu okkar til frumvarpsins. Líkt og ég sagði hér í upphafi hefði verið freistandi að snerta þetta mál ekki einu sinni með priki, víkja sér undan ábyrgð og segja að málaflokkurinn sé í höndum annarra. En það er ekki það ábyrga í stöðunni – hið ábyrga í stöðunni er að styðja það sem gott er, bæta það sem upp á vantar og vera lausnamiðaður og draga svo skýra línu í sandinn þar sem ekki er hægt að ná saman. Þetta frumvarp mun ekki leysa allar áskoranir sem finna má í þessum málaflokki, langt því frá, en ákveðin ákvæði munu styðja við þá vegferð að mínu mati. Annað þurfum við, helst í sameiningu, að vinna betur.